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polar #7: Ohne Orte



EDITORIAL

 
Peter Siller, Bertram Keller
Editorial



KURS

 
Peter Siller
Ohne Input kein Output
Eine Inspektion unserer Demokratie
 
Christoph Möllers
Vom Leiden an der Demokratie
Einige IrrtĂĽmer im Umgang mit demokratischen Ordnungen
 
Etienne Balibar
Klassenkampf um die Demokratie?
Zur historischen Dialektik von Demokratie und BĂĽrgerschaft
 
Interview Nicole Deitelhoff/Rainer Forst/Stefan Gosepath/Christoph Menke
»Das aufgelöste Rätsel aller Verfassungen«
 
Hubertus Buchstein
Gehen Sie ĂĽber Los!
Das Zufallsprinzip als demokratisches Lebenselixier
 
Interview Axel Bruns
»In der Open-Source-Demokratie wartet man keine Einladung ab«
 
Christoph Egle, Stefan Huster, Arnd Pollmann, Peter Siller
Ist es links?: >Direkte Demokratie<
 
 

Carsten Herzberg/Anja Röcke/Yves Sintomer

Mehr lokale Demokratie wagen

Möglichkeiten und Grenzen des Bürgerhaushalts


Bürgerbeteiligung ist weiterhin aktuell, in unseren Städten gehören Beteiligungsverfahren zur Stadtplanung, zur Lokalen Agenda 21 und anderen Themen zum Alltag. Unter ihnen haben so genannte Bürgerhaushalte in den letzten Jahren eine bemerkenswerte Karriere durchlaufen. Nachdem derartige Verfahren in Lateinamerika erfunden wurden, verbreiteten sie sich über den ganzen Globus. Dabei sind Bürgerhaushalte mitunter mit sehr unterschiedlichen Visionen verbunden und benutzen sehr verschiedene Verfahren. Diese stehen je nach Ausrichtung in Zusammenhang mit einer Modernisierung der Verwaltung, Erneuerung der Demokratie oder Stärkung von sozialer Gerechtigkeit.

Der Bürgerhaushalt wurde Ende der achtziger Jahre in Brasilien entwickelt, also in einem Kontext, der sich wesentlich von der Situation in Westeuropa unterscheidet. Während die Mehrheit der Bevölkerung damals wie heute in Armut lebt, stehen einige »Superreiche« an der Spitze der Wirtschaft und der alten Agrar-Oligarchie. Politik und Verwaltung sind von Korruption und Klientelismus gekennzeichnet und gerade auf lokaler Ebene stehen führende Politiker in Abhängigkeit von der Wirtschaft. Die Stadt Porto Alegre steht für einen Bruch mit dieser Tradition, auch wenn dort nach einem Wechsel der Regierung inzwischen der Bürgerhauhalt an Dynamik verloren hat. Der Lebensstandard liegt hier über dem brasilianischen Durchschnitt, wozu der Bürgerhaushalt einen wesentlichen Beitrag geleistet hat. Mehr noch, er hat für eine Umkehrung der Prioritäten gesorgt: In den Quartieren der Armen wurde eine medizinische Grundversorgung eingerichtet und der Bestand an Schulen und Kindergärten wurde ausgeweitet.

Wie sah das Ende der achtziger Jahre in Porto Alegre entwickelte Verfahren aus, und nach welchen Regeln funktionierte es? Drei grundlegende Prinzipien lassen sich nennen. Das erste Prinzip, die Basisdemokratie, wird durch Bürgerversammlungen in den 16 Stadtteilen verwirklicht. In diesen Versammlungen werden Prioritäten bestimmt sowie Delegierte und Repräsentanten, die die Ausarbeitung der Vorschläge weiter verfolgen, gewählt. Neben Investitionen werden im Bürgerhaushalt politische Normen für die Ausgestaltung der kommunalen Politik diskutiert. Die soziale Gerechtigkeit als zweites Prinzip wird durch einen Verteilungsschlüssel umgesetzt. Die in den einzelnen Investitionsbereichen zur Verfügung stehenden Gelder werden unter Berücksichtigung der Einwohnerzahl, der Infrastruktur sowie der lokalen Prioritätenliste zwischen den Stadtteilen aufgeteilt. Eine Kontrolle durch die Bürgerschaft, das dritte Prinzip, wird durch Gremien wie den Rat des Bürgerhaushalts umgesetzt. Seine gewählten Mitglieder haben dafür zu sorgen, dass die Prioritäten der Stadtteile so weit wie es die Finanzen erlauben, in den Haushaltsplan aufgenommen werden. Der Bürgerhaushalt hat in Porto Alegre nicht nur zu einer Verbesserung der öffentlichen Infrastruktur geführt, sondern auch zu einer Stärkung der Zivilgesellschaft: Um ihre Vorschläge im Bürgerhaushalt erfolgreich zu vertreten, haben sich mehr und mehr Bürger zu Initiativen zusammengeschlossen. Weltweit ist Porto Alegre zu einem Symbol für eine neue Demokratie geworden, auf das sich globalisierungskritische Bewegungen, Vereinte Nationen und Weltbank gleichermaßen berufen. Wie aber sieht es mit der Übertragbarkeit dieses Modells auf Europa aus?

Was ist ein Bürgerhaushalt?

Ein erster Blick zeigt, dass es in Europa sehr unterschiedliche Formen der Bürgerbeteiligung am Haushalt gibt. Im Zentrum des Bürgerhaushalts stehen finanzielle Angelegenheiten, es geht um begrenzte Ressourcen. Die Beteiligung findet auf der Ebene der Stadt oder eines Bezirks mit eigenen politischen und administrativen Kompetenzen statt. Ein Stadtteilfonds allein, ohne Partizipation auf der gesamtstädtischen bzw. bezirklichen Ebene, ist jedoch noch kein Bürgerhaushalt. Es handelt sich vielmehr um ein auf Dauer angelegtes und wiederholtes Verfahren. Ein einmaliges Referendum zu haushaltspolitischen Fragen ist kein Bürgerhaushalt. Der Prozess beruht auf einem eigenständigen Diskussionsprozess. Die Miteinbeziehung von Bürgern in bestehende Verwaltungsgremien oder Institutionen der repräsentativen Demokratie stellt keinen Bürgerhaushalt dar. Die Organisatoren müssen Rechenschaft in Bezug darauf ablegen, inwieweit die Vorschläge aufgegriffen und umgesetzt werden.

Wendet man diese Kriterien auf Europa an, so ist eine höchst dynamische Entwicklung zu beobachten. Mittlerweile gibt es über 150 Städte, die ein solches Beteiligungsinstrument eingeführt haben. Unter ihnen sind die italienischen Kommunen (allein hier 100 Bürgerhaushalte) führend, gefolgt von Spanien und Portugal. In Deutschland gibt es derzeit 20 bis 30 Städte mit einem Bürgerhaushalt. Weiterhin haben sich Bürgerhaushalte in den letzten Jahren in Osteuropa und Skandinavien ausgebreitet. Allerdings sind die Beteiligungsformen höchst unterschiedlich: Während in manchen Fällen die Bürger nur konsultiert werden, findet in anderen de facto eine Übertragung von Entscheidungskompetenzen statt wie in Porto Alegre. Auch wenn die Verfahren in der Praxis kaum in Reinform vorkommen, erlauben es die folgenden Idealtypen, verschiedene Instrumente zu identifizieren, um Bürgerhaushalte den Bedürfnissen und Interessen vor Ort anzupassen. Es handelt sich also um eine wissenschaftliche Typologie, an der sich inzwischen jedoch auch die Praxis orientiert.

Porto Alegre in Europa und Bürgerhaushalt organisierter Interessen

Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre hat manche Verfahren in Europa direkt beeinflusst. Der Idealtyp »Porto Alegre in Europa« lässt sich mit dem Bürgerhaushalt der organisierten Interessen kontrastieren. Während die Beteiligung sich im Idealtyp an einzelne Bürger richtet, sind im zweiten Vereine, Verbände und andere organisierte Gruppen die wesentlichen Akteure. Auch die Gegenstände der Beteiligung sind unterschiedlich: Geht es im einen Fall vor allem um Investitionen und Projekte, so steht im zweiten die Diskussion politischer Normen und Konzepte im Vordergrund. Ein weiterer Unterschied besteht im Umgang mit Vorschlägen. Beim Idealtyp »Porto Alegre in Europa« trifft zwar formaljuristisch gesehen weiterhin die Gemeindevertretung die letzte Entscheidung über den Haushalt, doch die Verbindlichkeit zur Umsetzung der Vorschläge des Bürgerhaushalts ist sehr hoch, so dass von einer de facto Entscheidungskompetenz der Bürger gesprochen werden kann. Im Bürgerhaushalt der organisierten Interessen hingegen handelt es sich eher um eine Beratung mit verschiedenen Interessensgruppen.

Die Stärke dieser Idealtypen liegt in der potenziell guten deliberativen Qualität, die eine tiefergehende Diskussion erlaubt, aus der detaillierte Vorschläge zur Lösung von Problemen oder zur Klärung wichtiger Fragen resultieren können. Eine praktische Herausforderung besteht jedoch darin, die Verfahren mit einem umfassenden, auf die ganze Verwaltung bezogenen Modernisierungsprozess zu verbinden. Das Porto-Alegre-Verfahren, an dem sich vor allem einige Kommunen in Spanien orientieren, kann in Europa darüber hinaus zu einem Konflikt zwischen der Beteiligung einzelner Bürger auf der einen Seite und organisierten Interessengruppen auf der anderen führen. Dies ist dann der Fall, wenn etablierte Vereine und Initiativen Nachteile befürchten.

Community Fonds und Privat-/öffentlicher Verhandlungstisch

Das Verfahren der Community Fonds bzw. des »Gemeinwesenfonds« und des Privat-/öffentlichen Verhandlungstischs spielen in Europa bisher nur eine marginale Rolle. Allerdings gibt es einige Beispiele in Großbritannien, die dem Idealtyp nahe kommen. Diese könnten interessante Entwicklungsperspektiven für den Bürgerhaushalt in Deutschland aufzeigen. Die grundlegende Gemeinsamkeit zwischen beiden Verfahren besteht darin, dass es einen Fonds für Investitionen bzw. für Projekte etwa im Sozial-, Umwelt- oder Kulturbereich gibt. Das Besondere ist, dass beide Verfahren relativ unabhängig vom kommunalen Haushalt sind, weil das zur Diskussion stehende Geld nicht oder nur zum Teil von der lokalen Verwaltung kommt. Aus diesem Grund hat das letzte Wort über die Annahme der Vorschläge ein Ausschuss, dem auch die Erstellung einer Prioritätenliste zukommt. Teilnehmer sind in beiden Verfahren organisierte Gruppen. Die deliberative Qualität ist als gut einzuschätzen, da mehrere Treffen mit einem überschaubaren Teilnehmerkreis stattfinden. Bei dem Privat-/öffentlichen Verhandlungstisch wird ein Teil des Geldes von Unternehmen aufgebracht, so dass ein Einfluss des privaten Sponsors auf die Ausgestaltung des Verfahrens zu erwarten ist. Im Gegensatz dazu werden die Regeln des Gemeinwesenfonds von den Teilnehmern autonom entschieden. Zudem wird hier auf die Förderung benachteiligter Gruppen Wert gelegt. Eine Besonderheit ist, dass im Idealtyp des Community Fonds die Antragsteller die Umsetzung der Projekte selbst übernehmen. Auch diese beiden Idealverfahren haben natürlich ihre Stärken und Schwächen. So ist die Verbindung zur lokalen Politik nur schwach oder gar nicht ausgeprägt. Ein Vorteil beider Verfahren ist, dass in ihnen bürgerschaftliches Engagement zum Tragen kommt, da die Betroffenen selbst an der Umsetzung der Projekte beteiligt sind.

Bürgernahe Partizipation und Konsultation über öffentliche Finanzen

Während sich Beispiele für die bürgernahe Partizipation vor allem in Frankreich finden, ist das Verfahren der Konsultation über öffentliche Finanzen vor allem für Bürgerhaushalte in Deutschland charakteristisch. Beide Verfahren haben gemein, dass sie rein konsultativ sind. Die Ergebnisse der Diskussion werden von der Verwaltung und nicht von den betroffenen Bürgern selbst zusammengefasst. Es findet keine Abstimmung und keine Hierarchisierung der Vorschläge durch die Teilnehmer statt. In einem Prozess des »selektiven Zuhörens« setzt die Regierung bzw. Gemeindevertretung nur die Vorschläge um, die sich mit ihren eigenen Interessen im Einklang befinden. Die Zivilgesellschaft hat nur einen schwachen Einfluss auf die Ausgestaltung der Verfahren.

Die Verfahren unterscheiden sich dadurch, dass der Idealtyp der Bürgernähe vor allem die Quartiere miteinbezieht und auf dieser Ebene auch Investitionen zum Gegenstand haben kann. Mit dem Begriff »Bürgernähe« sind vor allem zwei Aspekte gemeint: Zum einen bezieht er sich auf eine geografische Nähe, also auf die Partizipation der Bürger in den einzelnen Stadtteilen, zum anderen kann der Begriff für einen engen Kontakt zwischen der Gemeindeleitung und den Bürgern stehen. In der »Konsultation über öffentliche Finanzen« wiederum geht es in erster Linie um eine Transparentmachung der finanziellen Situation der Stadt, meistens um die Einnahmen und Ausgaben von Bibliotheken, Schwimmbädern, Kindergärten etc. Die Bürger können dann im offenen Plenum oder in spezifischen Foren ihre Anregungen äußern. Die deliberative Qualität ist hier niedrig, da in den meisten Fällen kaum Zeit für eine tiefergehende Diskussion zur Verfügung steht. Beim Verfahren der Bürgernähe hingegen kann die Qualität der Diskussion besser sein, weil mitunter in kleinen Gruppen gearbeitet wird, die sich über einen längeren Zeitraum mehrmals treffen.

Die »Konsultation über öffentliche Finanzen« ist deshalb interessant, weil sie mit dem Prozess der Verwaltungsmodernisierung verbunden ist. Das Feedback der Bürger könnte unmittelbar zur Verbesserung öffentlicher Leistungen beitragen. Eine Einschränkung besteht darin, dass die Partizipation nur »Anhängsel« eines umfassenden Modernisierungsprozesses ist. Darüber hinaus besteht die Bürgerbeteiligung meist nur aus ein oder zwei Veranstaltungen, nicht aber aus einem »Partizipationszyklus«, einer Reihe abgestimmter Versammlungen. In beiden Fällen ist die Verbindlichkeit der Vorschläge niedrig und die Autonomie der Zivilgesellschaft nur schwach ausgeprägt.

Wirkungen und Grenzen von Bürgerhaushalten

Die Effekte des Bürgerhaushalts sind nur schwer zu verallgemeinern. Zum einen hängen sie von dem jeweiligen Verfahren ab, zum anderen spielen der lokale Kontext und der Wille der politisch Verantwortlichen eine wichtige Rolle. Ferner werden die Ergebnisse davon beeinflusst, in welchem Umfang personelle und finanzielle Ressourcen bereit gestellt werden. In Deutschland wird Partizipation überwiegend noch als Nebensache betrachtet. Bei den umgesetzten Maßnahmen handelt es sich um kleinteilige Maßnahmen wie die Erweiterung von Radwegen und die Pflege von Spielplätzen. Die großen finanzpolitischen Fragen wie zum Beispiel die Privatisierung öffentlicher Einrichtungen werden nicht zur Disposition gestellt. Die Bürgerhaushalte in Deutschland haben vor allem zu einer Verbesserung der Beziehung zwischen Bürgern auf der einen und Verwaltung und Politik auf der anderen geführt. Es geht hier um Imagepolitik; scheinbar tun sich die politischen Mandatsträger hierzulande schwer, Macht abzugeben. Sie erkennen nicht, dass sie generell an Einfluss gewännen, wenn sie Kompetenzen in bestimmten Bereichen abgeben würden.

Dass sich eine Erweiterung der Verfahren lohnt, zeigt der Blick auf die europäischen Beispiele. Eine Bürgerexpertise kann tatsächlich dazu führen, dass das Handeln der Verwaltung verbessert wird. So erstellen zum Beispiel im spanischen Albacete Anwohnerinitiativen umfangreiche Gutachten über die Qualität der Infrastruktur und die Bedürfnisse der Bewohner in ihrem Stadtteil. Auch die Zivilgesellschaft an sich kann gestärkt werden: Zur Formulierung von Vorschlägen und Projekten entstehen neue Gruppen, der Bürgerhaushalt führt sie zusammen und erleichtert eine Koordination. Allerdings kommt es zu positiven Auswirkungen auf die Handlungsmöglichkeiten und die bürgerschaftlichen Kompetenzen der teilnehmenden Bürger nur dann, wenn es sich um einen kontinuierlichen Prozess handelt. Darüber hinaus ist die Verbindung von Bürgerhaushalt und sozialer Gerechtigkeit in Europa noch schwach ausgeprägt. Damit ein Bürgerhaushalt zu Effekten der sozialen Gerechtigkeit führen kann, muss die Teilnahme unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen und sozialer Schichten durch geeignete Verfahren der Mobilisierung gewährleistet sein. Wichtig ist jedoch vor allem eine Kopplung mit Programmen der sozialen Stadtentwicklung und der politische Wille, Gelder in einem entsprechenden Umfang bereit zu stellen. Bisher fehlt es in Deutschland noch an Akteuren aus der Zivilgesellschaft, die Druck auf politische Entscheidungsträger ausüben, sich auf eine Erweiterung der Beteiligungsexperimente einzulassen. 


 
Neue Berliner Sprachkritik
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